浅析行政审批、行政许可、
非行政许可（审批）事项三类的法律分类及界定
市住建局行政审批科
在实践工作中，政府行政机关部分工作人员以及绝大多数行政相对人，在办理有关事项时，对行政审批、行政许可、非行政许可（审批）三类事项的法律分类及界定或多或少地存在混淆、不知道、不明白等问题，下面，笔者就这三类问题从理解法律要义和实践工作层面，粗浅地予以解析。
一、行政审批
定义：行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可，表示对相对人状态合法性的认可。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合法定条件的行为。
特点：
1、行政审批的主体是行政机关和法律法规授权的组织；
2、行政审批是为实现行政管理目的服务的；
3、为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权力自由的滥用；
4、是一项权力，更是一种职责和义务；
5、审批具有时效性；
6、属于事前管理；
7、具有一定的自由截量权。
行为功能：
一是配置资源；
二是控制风险；
三是维护秩序；
四是证明信誉。
为了便于理解和操作，可将政府具有审批性的管理行为归纳为四大类：审批、核准、审核、备案。
审批：是指政府机关或授权单位，根据法律法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为。具有三个基本要素：一是指标额度限制；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。主要特点：审批机关有选择决定权，即使符合规定的条件，也可以不批准。
核准：是指政府或授权单位，依法对相对人从事某种行为、申请某种权力或资格进行确认的行为。因此，在批准相对人的申请时，只要按照有关条件进行确认，符合条件，一般都予以准许。
审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他机关审批的行为。
备案：是指相对人依法依规，向主管部门报告制定或完成的事项的行为。
存在问题：
（一）重审批轻监管：工作理念、方式落后，审管未分离，职责、分工不准。
（二）审批设定管理不严：作为意识弱，设定标准不统一、不规范、随意性大。
（三）监督机制不健全：机制不健全，责、权不明晰，权力滥用。
二、行政许可
行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权力的一种具体行政行为。《中华人民共和国行政许可法》第二条释义：经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
特点：
1、行政许可是依法申请的行政行为。行政相对方针对特定的事项向行政主体提出申请，是行政主体实施行政许可行为的前提条件，无申请则无许可。
2、行政许可的内容是国家一般禁止的活动。行政许可可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。即：在国家一般禁止的前提下，对符合特定条件的行政相对方解除禁止使其享有特定的资格或权利，能够实施某项特定的行为。
3、行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。行政许可是针对特定的人、特定的事作出的具有授益性一种具体行政行为。
4、行政许可是一种外部行政行为。行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政机关依法管理经济和社会事务的一种外部行为。行政机关审批其他行政机关或者直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的内部管理行为不属于行政许可。
5、行政许可是一种要件式行政行为。以法定的形式出现即：明确的书面许可，有正规的文书、印章等予以认可和证明，实践中的形式就是许可证和执照。
原则：
1、合法性原则。设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。合法性原则也称为行政许可法定原则。
2、公开、公平、公正原则。行政机关在履行职责、行使权力时，不仅在主体和程序上都要合法，而且还要合乎常理。
3、便民原则。行政机关实施行政许可，应当由一个机构统一受理申请，统一送达行政许可决定，并为公民、法人或者其他组织申请行政许可尽量提供方便。
4、救济原则。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；受到损害的，有权依法要求赔偿。
5、信赖保护原则。行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止、或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或撤回已经生效的行政许可，但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿。
6、一般不得转让原则。除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其他行政许可不得转让。
7、监督原则。应加强对实施行政许可和从事行政许可事项活动的监督。
实施主体：
行政许可实施主体是指行使行政许可权并承担相应责任的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
主要有三种：
1、法定的行政机关。由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
2、被授权的具有管理公共事务职能的组织。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可应当具备下列条件：
第一，该组织必须是依法成立的；
第二，被授权实施的行政许可事项应当与该组织管理公共事务的职能关联；
第三，该组织应当具有熟悉与被授权实施的行政许可有关的法律、法规和专业的正式工作人员；
第四，该组织应当具备实施被授权实施的行政许可所必需的技术、装备条件等；
第五，该组织能对实施被授权实施的行政许可引起的法律后果独立地承担责任。
3、被委托的行政机关。行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。受委托的行政机关在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可。
委托实施行政许可必须遵循以下规则：
（1）委托主体只能在其法定职权范围内委托实施行政许可；
（2）委托实施行政许可的依据是法律、法规和规章；
（3）委托机关应当对被委托行政机关实施行政许可的行为进行监督，并对被委托机关的行政许可行为的后果承担法律责任；
（4）被委托实施行政许可的行政机关不得将行政许可实施权再转委托给其他组织或者个人；
（5）委托行政机关应当将被委托行政机关和被委托实施行政许可的内容予以公告。
实施程序：
行政许可的实施通常应当按照以下程序和要求进行：
1、申请与受理。公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请，如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示，并应申请人的要求对公示内容予以说明、解释。行政机关对申请人提出的行政许可申请应当根据不同情况分别作出受理或不受理的处理。
2、审查与决定。行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请提交的申请材料齐全，符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定，不能当场作出行政许可决定的，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。
根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。
3、期限。除当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。
延长：行政机关负责人批准，可以延长10日；统一办理、集中办理、联合办理的，时间不超过45日。
延长：本级人民政府负责人批准，可以延长15日。并将延长期限的理由告知申请人。
依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在规定的期限内，但行政机关应将所需时间书面告知申请人。
4、听证。法律、法规规定实施行政许可应当听证的事项或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
5、变更与延续。符合法定条件、标准的，依法办理。应当在有效期届满30日前提出申请。经申请，逾期未作出决定的，视为准予延期。
三、非行政许可（审批）事项
非行政许可（审批）是指不属于行政许可法调整的行政审批。
过去法律只有行政审批而无行政许可的概念。自2003年8月27日行政许可法颁布后，我国出现了行政许可的概念。该法第2条对行政许可的含义作了明确界定，同时第3条又规定了不适用行政许可法的其他审批。这说明行政许可法只调整部分行政审批行为，即具有行政许可性质的行政审批。
非行政许可（审批）是相对行政许可（审批）来讲的，它大多数是行政许可（审批）事项“派生”出来的，作为一项辅助性和替补性及相对监督性的工作来实施。这其中，有些是有法律法规规定的，有些是没有法律法规规定的。有属于政府内部管理事物的事项，还有以非行政许可（审批）名义变相设定的面向公民、法人或其他组织的行政许可事项。
内容主要包括：行政机关内部审批（即行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批），政府行使产权人对有关资产管理的审批、政府财政优惠待遇审批（主要是政府基金使用，税费减免，进入政府产业园区等事项），授予荣誉称号审批和宗教民族政策性事项审批等。
正式取消：
2014年4月22日，国务院下发《东方体育清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》。要求：不再保留“非行政许可（审批）”这一审批类别。
2014年8月23日，中央编制办再次强调：2015年5月前，所有的非行政许可事项都将被消灭，不再保留“灰色地带”，严格依法行政。
危害：
行政审批事项过多过滥，把权力之手伸向市场主体，不仅耗费了大量人力物力财力，给基层与企业带来了沉重的负担，干扰民众正常的社会生活秩序，还是弄虚作假、形式主义、腐败挥霍的“温床”，不铲除不足以推进改革的进程。
